Tapio Bergholm FT, SAK:n historiankirjoittaja Palkkapolitiikka ja lapsilisät 1947-1956 Lapsilisäuudistus on Suomen historian yksi merkittävin
sosiaalipoliittinen ratkaisu. Sen myötä sosiaalimenot nousivat rajusti ja
alueellinen tulonjako tasoittui huomattavasti. Lapsilisäuudistus kytkeytyi
Suomen työmarkkinasuhteiden muotoutumiseen sekä sodan jälkeiseen hinta- ja
palkkasäännöstelyyn. Kyse oli alun perin palkkapoliittisesta ratkaisusta.
Vaikka lapsilisäjärjestelmä koki vuosina 1947-1948 olennaisen muodonmuutoksen,
sen kytkös palkkapolitiikkaan säilyi. Tässä esityksessä tarkastelen tätä
työmarkkina- ja sosiaalipolitiikan vuorovaikutusta vuosina 1947-1956. Väestöpolitiikkaa ja köyhyyden torjuntaa Taloudellinen panostus
sosiaaliturvaan oli Suomessa maailmansotien välillä niukkaa. Tämä koski myös
lapsiperheitä, joiden saamat edut olivat jakaantuneet hyvin epätasaisesti.
Vuoden 1924 alusta alkaen valtio, vähitellen useat kunnat ja myös jotkin
yksityiset yritykset maksoivat perheellisille työntekijöille (miehille)
lapsiluvun mukaista perhelisää. Pääosa lapsiperheistä ei ollut tämän
perheellisten miesten palkanlisän piirissä. Perhepalkka-ajatus sai sota-aikana
laajemman sovelluksen, kun sotakuukausipalkan suuruus määräytyi sotilasarvon ja
perheenjäsenten lukumäärän mukaisesti. Myös kotirintamalla työskennelleille
miehille eräät yritykset maksoivat lapsiluvun mukaista palkanlisää. Perheiden viljelypalstat,
verotuksen lapsivähennys, perheellisten asuntoavustukset ja tuki
suurperheisille maanviljelijöille olivat tärkeimmät voimassa olleet perhetuet,
kun erimieliseksi jäänyt väestökomitea esitti 18.3.1941 vähävaraisille
suurperheille suunnattua perhelisää. Komitea ehdotti tämän perhelisän
maksettavaksi korotettuna palkkatyöntekijöille. Valtiontalouden tiukka tilanne
lykkäsivät uudistuksen voimaantulon aina vuoteen 1943 saakka. Perhelisä oli
avustus, joka annettiin elintarvikkeina ja vaatteina sekä toisinaan rahana
kotieläinten tai muihin kodin perushankintoihin. Onko perhepalkka halvempi? Suomen Työnantajain
Keskusliiton (STK) johto oli kesällä 1947 huolissaan, kun elinkustannusten
nousu lisäsi palkkapaineita. STK:n johtajat ja työnantajaliittojen asiamiehet
etsivät tilanteeseen sopivaa ratkaisua. STK:ssa pohdittiin perhepalkan etuja ja
haittoja työnantajien näkökulmasta. Keskeinen oivallus oli, että siirtyminen
perhepalkkajärjestelmään olisi työnantajille edullista, koska näin
palkankorotukset kohdistuisivat lapsiperheille, jotka kärsivät eniten
elintarvikkeiden hintojen noususta. Näin lapsettomat voitaisiin jättää
entisille palkoille. Mallin ongelmana oli
lapsiluvun vaihtelu eri aloilla ja eri yrityksissä. Siksi oli luotava
tasoitusrahasto tai -rahastoja kuten useissa Euroopan maissa oli tehty.
Selvityksessä esitettiin, että kaikki työnantajat maksaisivat tietyn prosentin
bruttopalkoistaan perhepalkkojen tasoitusrahastoon. Valtio jakaisi rahastosta
varat perhelisään oikeutetuille työntekijöille. Suomen Ammattiyhdistysten Keskusliitto
(SAK) asettui palkkaliikehdinnän johtoon ja uhkasi syyskuussa 1947
yleislakolla. STK esitti perhepalkkajärjestelmään siirtymistä. Työnantajat
halusivat rajoittaa palkankorotukset vain tähän uuteen perhelisään, jota olisi
maksettu esimerkiksi alle 15-vuotiaiden lapsien työssäkäyville huoltajille. SAK
suhtautui ajatukseen aluksi penseästi, koska ammattiyhdistysliike kannatti
samapalkkaisuutta. Lopulta sopu syntyi. Perhelisän laajentaminen koskemaan
kaikkia palkansaajia oli keskeinen osa syntynyttä palkkaratkaisua, johon
sisältyi myös indeksiehto ja yleinen palkankorotus.
Suuri sekaannus Perhepalkkaratkaisu oli
kompromissi, johon kukaan ei ollut tyytyväinen. STK:n tavoite yleisten
palkankorotusten estämisestä oli epäonnistunut. Valtioneuvoston porvarilliset
jäsenet sanelivat palkkaratkaisuihin eriävät mielipiteensä. Syntyneen ratkaisun
jälkeen talousneuvoston puheenjohtajisto ja sen porvarilliset jäsenet erosivat
mielenosoituksellisesti. Hallituksen palkkaratkaisuun
kytkemä perhepalkkamalli osoittautui pian toteuttamiskelvottomaksi. SAK:n
työvaliokunta ei hyväksynyt työmarkkinajärjestöjen keskinäisiä sopimuksia
perhepalkkausjärjestelmän perustaksi, koska teollisuuden järjestäytyneet
työnantajat työllistivät vain noin kolmasosan kaikista työntekijöistä.
Oikeuskansleri tulkitsi, ettei valtalaki antanut valtuuksia, joiden nojalla
hallitus voisi määrätä kaikki työnantajat suorittamaan maksuja tasausrahastoon.
Oli säädettävä erillinen laki, mihin kuluisi aikaa. Oli kuitenkin mahdollista
muuttaa palkkasäännöstelyä niin, että työnantajat velvoitettaisiin maksamaan
omille työntekijöilleen lapsiluvun mukaista palkanlisää. Perhepalkka
toteutettiinkin palkkasäännöstelyn puitteissa. SAK vastusti aluksi tätä
ratkaisua, mutta hyväksyi marraskuun alussa yksimielisesti lapsilisäkysymyksen
ratkaisemisen väliaikaisesti palkkasäännöstelyn puitteissa, koska sovittu
palkkaratkaisu oli toteutettava myös perhepalkan osalta. Hallituksen
maalaisliittolaiset ministerit äänestivät 8.11. palkkasäännöstelypäätöksen
muuttamista vastaan. He vaativat lapsilisäoikeutta myös omaa työtä tekeville
pienviljelijöille. Vaikutti todennäköiseltä, että
eduskunta kumoaisi hallituksen tekemän päätöksen. Vasemmistoenemmistöinen
hallitus ja SAK pelkäsivät palkkapäätösten asteittaista murentamista. MTK ja
Maataloustyönantajain Järjestö kehottivat jäseniään pidättäytymään lapsilisien
maksamisesta ja työntekijäin irtisanomisesta. SAK teki selväksi niin
valtiovallalle kuin työnantajille, että lapsilisät olivat osa syksyn 1947
palkkaratkaisua. Perhepalkasta yleiseen lapsilisään Teollisuudessa lapsilisä
maksettiin yleensä säännösten mukaisesti, mutta erityisesti maa- ja
metsätaloudessa työnantajat jättivät lapsilisän kokonaan maksamatta. SAK vaati
useasti hallitusta kiirehtimään pysyvää lainsäädäntöä ja valvomaan, että kaikki
työnantajat maksaisivat tilapäisen lapsilisän. Porvarilliset kansanedustajat
arvostelivat katkerasti SAK:n ylivaltaa, kun pääministeri Pekkala oli
ilmoittanut perhepalkkapäätöksen olevan hallitukselle luottamuskysymyksen. Maalaisliiton eduskuntaryhmä
perääntyi, mutta vaati esitystä “kaikkiin kansalaispiireihin ulottuvasta
lapsilisästä, jolla nykyinen perhepalkkaus korvataan”. Maalaisliiton oli helppo
esittää tällainen ehto ja hallituksen vielä helpompi se täyttää, kun tuollainen
lapsilisälaki oli jo komiteassa valmisteilla. Perhepalkkakomitea sai
esityksenä valmiiksi joulukuun alussa 1947. Komitea katsoi, että lapsilisä oli
sidottu ansiotyöhön ja oli siten palkkatuloa. Suomi oli lähtenyt
perhekustannusten tasauksessa olennaisesti erilaiselle linjalle kuin Ruotsi.
Asiat mutkistuivat, sillä valtalaki ei mahdollistanut työnantajamaksujen
keräämistä tasausrahastoon. Hallituksen 27.10.1947 tekemä
maatalouden hintaratkaisu mursi osaltaan palkkatyöhön sidottua tukea
lapsiperheille. Se sisälsi lupauksen selvittää perhelisän
laajentamismahdollisuudet maatalouden harjoittajiin. Maalaisliitto ja SDP:n
pienviljelijäsiipi vaativat etuutta myös viljelijäväestölle. Perhepalkkakomitea
ehdotti joulukuussa “siirtymistä suunnilleen samantapaiseen yleiseen
lapsiavustusjärjestelmään, kuin Ruotsissa tulee voimaan vuoden 1948 alusta.” SAK ei hyväksynyt
lakiehdotusta, jonka mukaan pääosa kausiluontoisissa ja lyhytaikaisissa töissä
olleista jäisi vaille perhepalkkaa, koska vain lähes koko kalenterikuukauden töissä
olleet työntekijät saivat lapsilisäoikeuden. Sesonkityöläisten epävakaat
työsuhteet saivat SAK:n irtautumaan perhepalkkamallista ja kannattamaan yleistä
lapsiperheiden avustamista. Uusi komitea esitti yleistä
lapsilisää, jonka ikäraja olisi alhaisempi kuin hallituksen väliaikaisessa
perhepalkkapäätöksessä. Oikeus lapsilisään tulisi alle 16-vuotiaiden lasten
vanhemmille. Suomessa sosiaalipoliittisen
uudistuksen rahoitus oli tarkoitus jakaa suurin piirtein tasan valtiovallan ja
työnantajien välillä. Työnantajien tuli suorittaa lapsilisien rahoittamiseksi
kokonaispalkkasummastaan laskettuna neljällä prosentilla korotettua
kansaneläkemaksua. Työnantajamaksun perusteena oli, että työnantajien
palkkamenona ollut väliaikainen lapsilisä oli jo vaikuttanut hintoihin.
Lapsilisä hulttiomiehiltä vastuullisille naisille Perhepalkkajärjestelmä on
maailmalla perustunut mieselättäjäajatukseen. STK:n jäsenliitoilleen antamat
ohjeet väliaikaisen lapsilisän maksamisesta pitivät yleisenä sääntönä, “että
lapsiavustus maksetaan aviomiehelle ja aviovaimo jätetään ilman sitä.” STK:n
ohjeiden mukaan leskivaimolle, eronneelle tai naimattomalle naiselle maksettiin
lapsiavustus, jos heillä oli lapsia. Perhepalkkausta 30.10.1947 valmistelemaan
asetetun komitean tekemä lakiesitys esitti, että molempien vanhempien ollessa
palkkatyössä palkanlisän saisi lapsen elatuksen pääasiallinen kustantaja.
Mikäli molemmat vanhemmat kustansivat yhtä suuren osan elatuksesta oli edun
saaja isä. Myös SAK tuki mieselättäjämallia. Sosiaaliministeriön
palkkaosaston väliaikaisen lapsilisän maksamisohjeissa 1.3.1948 hulttiomiehet
ja vastuulliset naiset asetettiin vastakkain. Pääasiallinen huoltaja ja
lapsilisän saaja saattoi palkkaosaston ohjeiden mukaan olla työssä käyvä vaimo,
“jos hänen miehensä tuhlaa suuremmat tulonsa juopotteluun taikka … on
työkyvytön tai työtön.” Yleistä lapsilisää valmistellut komitea esittikin, että
lapsilisä tuli yleensä maksaa äidille. Siten saataisiin “parhaat takeet
lapsilisän käyttämisestä lasten edun vaatimalla tavalla”. Perhetukien kohdistuminen
vaikuttaa yhteiskunnan sukupuolijärjestelmän olennaisesti. Lyhytikäiseksi
jäänyt perhepalkkajärjestelmä palautti perheellisten miesten ja työssäkäyvien
naisten tuloerot sille tasolle, missä ne olivat ennen toista maailmasotaa. Miehen
asemaa perheen elättäjänä vahvistanut perhepalkkamalli korvautui Suomessa
poikkeuksellisen nopeasti naisten taloudellista asemaa perheissä vahvistaneella
tulonsiirrolla. Vastuullinen nainen sai korvata holtittomaksi epäillyn miehen
perheen huoltajana. Perheen sisäinen tulonjako järkkyi. Syntyikö vahva
suomalainen nainen vasta vuonna 1948, kun maaseudun naisten käytettävissä
olevat rahavarat kasvoivat lapsilisäuudistuksen ansiosta? Kiistelty lapsilisä Lapsilisälaki ja sen
rahoituslaki säädettiin komitean tekemien ehdotusten mukaisesti, vaikka
eduskuntakäsittely oli hidas ja koko paketti oli revetä. Maalaisliiton
eduskuntaryhmä ajoi lähes loppuun saakka muutosta, jonka mukaan ensimmäinen
lapsi ei oikeuttaisi lapsilisään. Valtiovarainvaliokunnan porvarillinen
enemmistö esitti lapsilisän maksamista vasta toisesta lapsesta alkaen ja
työnantajamaksujen alentamista säästyvillä 2,5 miljardilla markalla. SKDL taas
vastusti lapsilisän maksamista suurten omaisuuksien haltijoille ja
suurituloisille. Työväenasiainvaliokunnan
porvarillinen enemmistö esitti uudistuksen rahoittamista valtion varoista ja
työnantajien vapauttamista kokonaan lapsilisärasituksesta. Vasemmistopuolueet
katsoivat, että valtiovarainvaliokunnan porvarit yrittivät alentaa palkkoja 2,5
miljardilla ja työväenasiainvaliokunnan oikeistoenemmistö yritti siirtää osan
työnantajien palkkakuluista verovaroin maksettavaksi. Vasemmisto pelkäsi
palkkaverojen rajua nousua, jos työnantajien lapsilisämaksusta luovuttaisiin. Ministeri Onni Peltonen (sd)
vastusti lapsilisän poistamista ensimmäiseltä lapselta, koska kyse oli
palkkatyöläisten ja virkamiesten saavuttamasta edusta, jota ei tullut
heikentää. Hän korosti: “Lisäksi on otettava huomioon, että jos lapsilisää
alettaisiin maksaa vasta toisesta lapsesta lukien, jäisi siitä osattomiksi
suurin osa aviottomista lapsista, jotka erityisesti ovat yhteiskunnan tuen
tarpeessa.” Kompromissin syntyä edisti
lähestyvät vaalit. Eduskunta hyväksyi ennen vaalilomalle lähtemistään
lapsilisään liittyneet lait pääosin hallituksen esityksen mukaisina, mutta
työnantajain lapsilisämaksu oli puolueiden välisissä neuvotteluissa muuttunut
määräaikaiseksi. Tasavallan presidentti vahvisti lapsilisälain ja siihen
liittyneet muut lait 22.7.1948. Kytkös palkkaratkaisuihin säilyy Suomessa palkat oli sidottu
elinkustannusindeksiin. Sosiaalisen tutkimustoimiston päällikkö G. Modeen
ehdotti, että Ruotsin tapaan lapsilisä tulkittaisiin positiiviseksi veroksi.
Näin lapsilisä laskisi elinkustannusindeksiä huomattavasti. Lapsilisät
uhkaisivat siis lykätä elinkustannusindeksin nousun mukana tulevia palkankorotuksia. Palkkojen
indeksisidonnaisuutta vastustaneet kommunistit hurjistuivat, kun he oivalsivat,
että uusi sosiaalinen etuisuus saattoi siirtää palkankorotukset hamaan tulevaisuuteen.
SAK ei hyväksynyt positiivisen
veron periaatetta, siksi lapsilisä ei koko painollaan laskenut indeksiä.
Kuitenkin hallitus saattoi hillitä elinkustannusindeksin nousua korottamalla
lapsilisämaksua. Tätä menettelyä kutsuttiin indeksipisteiden ostamiseksi, mihin
valtiovalta keksi myös muitakin keinoja. Yleisohjelmakomitea vuonna
1949 ja finanssitoimikunta vuonna 1950 esittivät valtion menojen karsimista.
Siksi ne molemmat esittivät, ettei ensimmäisestä lapsesta vielä maksettaisi
lapsilisää. Kekkosen hallitus esitti keväällä 1950 tällaista muutosta, kunnes
teki täydellisen täyskäännöksen ja nosti lapsilisiä. Punamultahallitus pohti
jälleen keväällä 1951 yksilapsisten äitien poistamista edunsaajien joukosta.
Jälleen hallitus teki 180 asteen käännöksen ja lopulta korotti lapsilisiä,
koska siten estettiin indeksikorotusten tulo palkkoihin. Näin STK:n
alkuperäinen ajatus estää palkankorotukset lapsilisien avulla alkoi toimia. Suomen viennin jouduttua
vaikeuksiin ajoi pääministeri Urho Kekkonen deflatorista kokonaisratkaisua,
joka olisi sisältänyt valtionmenojen, palkkojen, hintojen, verojen ja
työnantajamaksujen alentamisen. Tämä K-ohjelma sisälsi maalaisliiton ja
talousasiantuntijoiden ajaman tavoitteen lapsilisän poistamisesta ensimmäiseltä
lapselta ja työnantajamaksujen alentamisen vastaavalla summalla. SAK ja SDP
vastustivat K-ohjelmaa jyrkästi osittain sen vuoksi, ettei palkkaratkaisun
kautta tulleisiin lapsilisiin saanut koskea. Sitkeä vastustus johti siihen,
että deflaatio-ohjelma jäi toteuttamatta. Lapsilisä oli vahvasti esillä
ennen vuoden 1956 yleislakkoa ja sen aikana. STK koetti ensin torjua SAK:n
hinnankorotuksista johtuneen palkkavaatimuksen sillä, että lapsiperheille
kohdistettaisiin uusia taloudellisia tukia. STK:n toinen ratkaisumalli oli työnantajien
lapsilisämaksujen poistaminen, josta syntynyt palkanmaksuvaran kasvu voitaisiin
käyttää hintojen nousun korvaaviin palkankorotuksiin. Yleislakon lopettamiseksi
tehty ensimmäinen sovintoesitys sisälsikin rajun työnantajamaksujen alennuksen.
SAK torjui sen, joten varsinaisessa lopettamissopimuksessa työnantajien
lapsilisämaksu laski vain niukasti. LÄHTEET: Painettu alkuperäisaineisto Valtiopäivät 1947. Pöytäkirjat II-V, Helsinki 1948. Valtiopäivät 1947. Asiakirjat. Kolmas osa I, Helsinki 1949. Komiteamietinnöt Perhepalkkakomitean mietintö n:o 1, Komiteanmietintö Mon.
1947:8. Perhepalkkakomitean mietintö n:o 2, Komiteanmietintö Mon.
1947:9. Sosiaaliselle pohjalle rakentuvaa lapsilisäjärjestelmää
suunnittelevan komitean mietintö, Komiteanmietintö Mon. 1948:31. Opinnäytteet Kolehmainen, Sirkka-Liisa: Lapsilisämme - puristuksessa.
Sosiaalipolitiikan pro gradu -tutkielma 1966, Helsingin Yliopisto,
Valtiotieteellisen tiedekunnan kirjasto. Seppänen, Veikko: Perhekustannusten tasaustoimenpiteiden
vaikutus kansantulon alueelliseen jakaantumiseen. Sosiaalipolitiikan pro gradu
-tutkielma 1954, Helsingin Yliopisto, Valtiotieteellisen tiedekunnan kirjasto. Kirjallisuus Bergholm, Tapio: Työmarkkinajärjestöt ja Suomen
lapsilisäjärjestelmän synty. Yhteiskuntapolitiikka 1/2003. Bergholm, Tapio: Sopimusyhteiskunnan synty I. Työehtosopimusten
läpimurrosta yleislakkoon. SAK 1944-1956, Otava, Keuruu 2005. Wennemo,
Irene: Sharing the Costs of Children. Studies in the Development of Family
Support in OECD Countries. Swedish Institute for Social Research 25, Edsbruk
1994. |