Tapio Bergholm

FT, SAK:n historiankirjoittaja

Palkkapolitiikka ja lapsilisät 1947-1956

Lapsilisäuudistus on Suomen historian yksi merkittävin sosiaalipoliittinen ratkaisu. Sen myötä sosiaalimenot nousivat rajusti ja alueellinen tulonjako tasoittui huomattavasti. Lapsilisäuudistus kytkeytyi Suomen työmarkkinasuhteiden muotoutumiseen sekä sodan jälkeiseen hinta- ja palkkasäännöstelyyn. Kyse oli alun perin palkkapoliittisesta ratkaisusta. Vaikka lapsilisäjärjestelmä koki vuosina 1947-1948 olennaisen muodonmuutoksen, sen kytkös palkkapolitiikkaan säilyi. Tässä esityksessä tarkastelen tätä työmarkkina- ja sosiaalipolitiikan vuorovaikutusta vuosina 1947-1956.

Väestöpolitiikkaa ja köyhyyden torjuntaa

Taloudellinen panostus sosiaaliturvaan oli Suomessa maailmansotien välillä niukkaa. Tämä koski myös lapsiperheitä, joiden saamat edut olivat jakaantuneet hyvin epätasaisesti. Vuoden 1924 alusta alkaen valtio, vähitellen useat kunnat ja myös jotkin yksityiset yritykset maksoivat perheellisille työntekijöille (miehille) lapsiluvun mukaista perhelisää. Pääosa lapsiperheistä ei ollut tämän perheellisten miesten palkanlisän piirissä. Perhepalkka-ajatus sai sota-aikana laajemman sovelluksen, kun sotakuukausipalkan suuruus määräytyi sotilasarvon ja perheenjäsenten lukumäärän mukaisesti. Myös kotirintamalla työskennelleille miehille eräät yritykset maksoivat lapsiluvun mukaista palkanlisää.

Perheiden viljelypalstat, verotuksen lapsivähennys, perheellisten asuntoavustukset ja tuki suurperheisille maanviljelijöille olivat tärkeimmät voimassa olleet perhetuet, kun erimieliseksi jäänyt väestökomitea esitti 18.3.1941 vähävaraisille suurperheille suunnattua perhelisää. Komitea ehdotti tämän perhelisän maksettavaksi korotettuna palkkatyöntekijöille. Valtiontalouden tiukka tilanne lykkäsivät uudistuksen voimaantulon aina vuoteen 1943 saakka. Perhelisä oli avustus, joka annettiin elintarvikkeina ja vaatteina sekä toisinaan rahana kotieläinten tai muihin kodin perushankintoihin.

Onko perhepalkka halvempi?

Suomen Työnantajain Keskusliiton (STK) johto oli kesällä 1947 huolissaan, kun elinkustannusten nousu lisäsi palkkapaineita. STK:n johtajat ja työnantajaliittojen asiamiehet etsivät tilanteeseen sopivaa ratkaisua. STK:ssa pohdittiin perhepalkan etuja ja haittoja työnantajien näkökulmasta. Keskeinen oivallus oli, että siirtyminen perhepalkkajärjestelmään olisi työnantajille edullista, koska näin palkankorotukset kohdistuisivat lapsiperheille, jotka kärsivät eniten elintarvikkeiden hintojen noususta. Näin lapsettomat voitaisiin jättää entisille palkoille.

Mallin ongelmana oli lapsiluvun vaihtelu eri aloilla ja eri yrityksissä. Siksi oli luotava tasoitusrahasto tai -rahastoja kuten useissa Euroopan maissa oli tehty. Selvityksessä esitettiin, että kaikki työnantajat maksaisivat tietyn prosentin bruttopalkoistaan perhepalkkojen tasoitusrahastoon. Valtio jakaisi rahastosta varat perhelisään oikeutetuille työntekijöille.

Suomen Ammattiyhdistysten Keskusliitto (SAK) asettui palkkaliikehdinnän johtoon ja uhkasi syyskuussa 1947 yleislakolla. STK esitti perhepalkkajärjestelmään siirtymistä. Työnantajat halusivat rajoittaa palkankorotukset vain tähän uuteen perhelisään, jota olisi maksettu esimerkiksi alle 15-vuotiaiden lapsien työssäkäyville huoltajille. SAK suhtautui ajatukseen aluksi penseästi, koska ammattiyhdistysliike kannatti samapalkkaisuutta. Lopulta sopu syntyi. Perhelisän laajentaminen koskemaan kaikkia palkansaajia oli keskeinen osa syntynyttä palkkaratkaisua, johon sisältyi myös indeksiehto ja yleinen palkankorotus.

Aku Sumu oli SAK:n edustaja lapsilisäkomiteoissa. Hän piti vakavana ongelmana sitä, etteivät kausiluontoisissa ja lyhytaikaisissa töissä olleet saisi oikeutta palkkatyöhön sidottuun lapsilisään. Pahin ongelma oli satama- ja metsätöissä. Siksi SAK irtautui perhepalkkamallista ja siirtyi kannattamaan kaikkien lapsiperheiden tukemista. Kuva: Pekka Kyytinen, Työväen Arkisto.

Suuri sekaannus

Perhepalkkaratkaisu oli kompromissi, johon kukaan ei ollut tyytyväinen. STK:n tavoite yleisten palkankorotusten estämisestä oli epäonnistunut. Valtioneuvoston porvarilliset jäsenet sanelivat palkkaratkaisuihin eriävät mielipiteensä. Syntyneen ratkaisun jälkeen talousneuvoston puheenjohtajisto ja sen porvarilliset jäsenet erosivat mielenosoituksellisesti.

Hallituksen palkkaratkaisuun kytkemä perhepalkkamalli osoittautui pian toteuttamiskelvottomaksi. SAK:n työvaliokunta ei hyväksynyt työmarkkinajärjestöjen keskinäisiä sopimuksia perhepalkkausjärjestelmän perustaksi, koska teollisuuden järjestäytyneet työnantajat työllistivät vain noin kolmasosan kaikista työntekijöistä. Oikeuskansleri tulkitsi, ettei valtalaki antanut valtuuksia, joiden nojalla hallitus voisi määrätä kaikki työnantajat suorittamaan maksuja tasausrahastoon. Oli säädettävä erillinen laki, mihin kuluisi aikaa. Oli kuitenkin mahdollista muuttaa palkkasäännöstelyä niin, että työnantajat velvoitettaisiin maksamaan omille työntekijöilleen lapsiluvun mukaista palkanlisää. Perhepalkka toteutettiinkin palkkasäännöstelyn puitteissa.

SAK vastusti aluksi tätä ratkaisua, mutta hyväksyi marraskuun alussa yksimielisesti lapsilisäkysymyksen ratkaisemisen väliaikaisesti palkkasäännöstelyn puitteissa, koska sovittu palkkaratkaisu oli toteutettava myös perhepalkan osalta. Hallituksen maalaisliittolaiset ministerit äänestivät 8.11. palkkasäännöstelypäätöksen muuttamista vastaan. He vaativat lapsilisäoikeutta myös omaa työtä tekeville pienviljelijöille.

Vaikutti todennäköiseltä, että eduskunta kumoaisi hallituksen tekemän päätöksen. Vasemmistoenemmistöinen hallitus ja SAK pelkäsivät palkkapäätösten asteittaista murentamista. MTK ja Maataloustyönantajain Järjestö kehottivat jäseniään pidättäytymään lapsilisien maksamisesta ja työntekijäin irtisanomisesta. SAK teki selväksi niin valtiovallalle kuin työnantajille, että lapsilisät olivat osa syksyn 1947 palkkaratkaisua.

Perhepalkasta yleiseen lapsilisään

Teollisuudessa lapsilisä maksettiin yleensä säännösten mukaisesti, mutta erityisesti maa- ja metsätaloudessa työnantajat jättivät lapsilisän kokonaan maksamatta. SAK vaati useasti hallitusta kiirehtimään pysyvää lainsäädäntöä ja valvomaan, että kaikki työnantajat maksaisivat tilapäisen lapsilisän. Porvarilliset kansanedustajat arvostelivat katkerasti SAK:n ylivaltaa, kun pääministeri Pekkala oli ilmoittanut perhepalkkapäätöksen olevan hallitukselle luottamuskysymyksen.

Maalaisliiton eduskuntaryhmä perääntyi, mutta vaati esitystä “kaikkiin kansalaispiireihin ulottuvasta lapsilisästä, jolla nykyinen perhepalkkaus korvataan”. Maalaisliiton oli helppo esittää tällainen ehto ja hallituksen vielä helpompi se täyttää, kun tuollainen lapsilisälaki oli jo komiteassa valmisteilla.

Perhepalkkakomitea sai esityksenä valmiiksi joulukuun alussa 1947. Komitea katsoi, että lapsilisä oli sidottu ansiotyöhön ja oli siten palkkatuloa. Suomi oli lähtenyt perhekustannusten tasauksessa olennaisesti erilaiselle linjalle kuin Ruotsi. Asiat mutkistuivat, sillä valtalaki ei mahdollistanut työnantajamaksujen keräämistä tasausrahastoon.

Hallituksen 27.10.1947 tekemä maatalouden hintaratkaisu mursi osaltaan palkkatyöhön sidottua tukea lapsiperheille. Se sisälsi lupauksen selvittää perhelisän laajentamismahdollisuudet maatalouden harjoittajiin. Maalaisliitto ja SDP:n pienviljelijäsiipi vaativat etuutta myös viljelijäväestölle. Perhepalkkakomitea ehdotti joulukuussa “siirtymistä suunnilleen samantapaiseen yleiseen lapsiavustusjärjestelmään, kuin Ruotsissa tulee voimaan vuoden 1948 alusta.”

SAK ei hyväksynyt lakiehdotusta, jonka mukaan pääosa kausiluontoisissa ja lyhytaikaisissa töissä olleista jäisi vaille perhepalkkaa, koska vain lähes koko kalenterikuukauden töissä olleet työntekijät saivat lapsilisäoikeuden. Sesonkityöläisten epävakaat työsuhteet saivat SAK:n irtautumaan perhepalkkamallista ja kannattamaan yleistä lapsiperheiden avustamista.

Uusi komitea esitti yleistä lapsilisää, jonka ikäraja olisi alhaisempi kuin hallituksen väliaikaisessa perhepalkkapäätöksessä. Oikeus lapsilisään tulisi alle 16-vuotiaiden lasten vanhemmille.

Suomessa sosiaalipoliittisen uudistuksen rahoitus oli tarkoitus jakaa suurin piirtein tasan valtiovallan ja työnantajien välillä. Työnantajien tuli suorittaa lapsilisien rahoittamiseksi kokonaispalkkasummastaan laskettuna neljällä prosentilla korotettua kansaneläkemaksua. Työnantajamaksun perusteena oli, että työnantajien palkkamenona ollut väliaikainen lapsilisä oli jo vaikuttanut hintoihin.

Lapsilisät kavensivat miesten ja naisten käytettävissä olevien tulojen eroa, kun naiset saivat tämän tulonlisän käytettäväkseen. Tämä edisti perhetalouden tasa-arvoa. Kuvassa naisahtaajat pinoavat lautoja laivassa Kotkan satamassa 1950-luvulla. Kuva: A.G. Salonen, Työväen Arkisto.

Lapsilisä hulttiomiehiltä vastuullisille naisille

Perhepalkkajärjestelmä on maailmalla perustunut mieselättäjäajatukseen. STK:n jäsenliitoilleen antamat ohjeet väliaikaisen lapsilisän maksamisesta pitivät yleisenä sääntönä, “että lapsiavustus maksetaan aviomiehelle ja aviovaimo jätetään ilman sitä.” STK:n ohjeiden mukaan leskivaimolle, eronneelle tai naimattomalle naiselle maksettiin lapsiavustus, jos heillä oli lapsia. Perhepalkkausta 30.10.1947 valmistelemaan asetetun komitean tekemä lakiesitys esitti, että molempien vanhempien ollessa palkkatyössä palkanlisän saisi lapsen elatuksen pääasiallinen kustantaja. Mikäli molemmat vanhemmat kustansivat yhtä suuren osan elatuksesta oli edun saaja isä. Myös SAK tuki mieselättäjämallia.

Sosiaaliministeriön palkkaosaston väliaikaisen lapsilisän maksamisohjeissa 1.3.1948 hulttiomiehet ja vastuulliset naiset asetettiin vastakkain. Pääasiallinen huoltaja ja lapsilisän saaja saattoi palkkaosaston ohjeiden mukaan olla työssä käyvä vaimo, “jos hänen miehensä tuhlaa suuremmat tulonsa juopotteluun taikka … on työkyvytön tai työtön.” Yleistä lapsilisää valmistellut komitea esittikin, että lapsilisä tuli yleensä maksaa äidille. Siten saataisiin “parhaat takeet lapsilisän käyttämisestä lasten edun vaatimalla tavalla”.

Perhetukien kohdistuminen vaikuttaa yhteiskunnan sukupuolijärjestelmän olennaisesti. Lyhytikäiseksi jäänyt perhepalkkajärjestelmä palautti perheellisten miesten ja työssäkäyvien naisten tuloerot sille tasolle, missä ne olivat ennen toista maailmasotaa. Miehen asemaa perheen elättäjänä vahvistanut perhepalkkamalli korvautui Suomessa poikkeuksellisen nopeasti naisten taloudellista asemaa perheissä vahvistaneella tulonsiirrolla. Vastuullinen nainen sai korvata holtittomaksi epäillyn miehen perheen huoltajana. Perheen sisäinen tulonjako järkkyi. Syntyikö vahva suomalainen nainen vasta vuonna 1948, kun maaseudun naisten käytettävissä olevat rahavarat kasvoivat lapsilisäuudistuksen ansiosta?

Kiistelty lapsilisä

Lapsilisälaki ja sen rahoituslaki säädettiin komitean tekemien ehdotusten mukaisesti, vaikka eduskuntakäsittely oli hidas ja koko paketti oli revetä. Maalaisliiton eduskuntaryhmä ajoi lähes loppuun saakka muutosta, jonka mukaan ensimmäinen lapsi ei oikeuttaisi lapsilisään. Valtiovarainvaliokunnan porvarillinen enemmistö esitti lapsilisän maksamista vasta toisesta lapsesta alkaen ja työnantajamaksujen alentamista säästyvillä 2,5 miljardilla markalla. SKDL taas vastusti lapsilisän maksamista suurten omaisuuksien haltijoille ja suurituloisille.

Työväenasiainvaliokunnan porvarillinen enemmistö esitti uudistuksen rahoittamista valtion varoista ja työnantajien vapauttamista kokonaan lapsilisärasituksesta. Vasemmistopuolueet katsoivat, että valtiovarainvaliokunnan porvarit yrittivät alentaa palkkoja 2,5 miljardilla ja työväenasiainvaliokunnan oikeistoenemmistö yritti siirtää osan työnantajien palkkakuluista verovaroin maksettavaksi. Vasemmisto pelkäsi palkkaverojen rajua nousua, jos työnantajien lapsilisämaksusta luovuttaisiin.

Ministeri Onni Peltonen (sd) vastusti lapsilisän poistamista ensimmäiseltä lapselta, koska kyse oli palkkatyöläisten ja virkamiesten saavuttamasta edusta, jota ei tullut heikentää. Hän korosti: “Lisäksi on otettava huomioon, että jos lapsilisää alettaisiin maksaa vasta toisesta lapsesta lukien, jäisi siitä osattomiksi suurin osa aviottomista lapsista, jotka erityisesti ovat yhteiskunnan tuen tarpeessa.”

Kompromissin syntyä edisti lähestyvät vaalit. Eduskunta hyväksyi ennen vaalilomalle lähtemistään lapsilisään liittyneet lait pääosin hallituksen esityksen mukaisina, mutta työnantajain lapsilisämaksu oli puolueiden välisissä neuvotteluissa muuttunut määräaikaiseksi. Tasavallan presidentti vahvisti lapsilisälain ja siihen liittyneet muut lait 22.7.1948.

Kytkös palkkaratkaisuihin säilyy

Suomessa palkat oli sidottu elinkustannusindeksiin. Sosiaalisen tutkimustoimiston päällikkö G. Modeen ehdotti, että Ruotsin tapaan lapsilisä tulkittaisiin positiiviseksi veroksi. Näin lapsilisä laskisi elinkustannusindeksiä huomattavasti. Lapsilisät uhkaisivat siis lykätä elinkustannusindeksin nousun mukana tulevia palkankorotuksia. Palkkojen indeksisidonnaisuutta vastustaneet kommunistit hurjistuivat, kun he oivalsivat, että uusi sosiaalinen etuisuus saattoi siirtää palkankorotukset hamaan tulevaisuuteen.

SAK ei hyväksynyt positiivisen veron periaatetta, siksi lapsilisä ei koko painollaan laskenut indeksiä. Kuitenkin hallitus saattoi hillitä elinkustannusindeksin nousua korottamalla lapsilisämaksua. Tätä menettelyä kutsuttiin indeksipisteiden ostamiseksi, mihin valtiovalta keksi myös muitakin keinoja.

Yleisohjelmakomitea vuonna 1949 ja finanssitoimikunta vuonna 1950 esittivät valtion menojen karsimista. Siksi ne molemmat esittivät, ettei ensimmäisestä lapsesta vielä maksettaisi lapsilisää. Kekkosen hallitus esitti keväällä 1950 tällaista muutosta, kunnes teki täydellisen täyskäännöksen ja nosti lapsilisiä. Punamultahallitus pohti jälleen keväällä 1951 yksilapsisten äitien poistamista edunsaajien joukosta. Jälleen hallitus teki 180 asteen käännöksen ja lopulta korotti lapsilisiä, koska siten estettiin indeksikorotusten tulo palkkoihin. Näin STK:n alkuperäinen ajatus estää palkankorotukset lapsilisien avulla alkoi toimia.

Suomen viennin jouduttua vaikeuksiin ajoi pääministeri Urho Kekkonen deflatorista kokonaisratkaisua, joka olisi sisältänyt valtionmenojen, palkkojen, hintojen, verojen ja työnantajamaksujen alentamisen. Tämä K-ohjelma sisälsi maalaisliiton ja talousasiantuntijoiden ajaman tavoitteen lapsilisän poistamisesta ensimmäiseltä lapselta ja työnantajamaksujen alentamisen vastaavalla summalla. SAK ja SDP vastustivat K-ohjelmaa jyrkästi osittain sen vuoksi, ettei palkkaratkaisun kautta tulleisiin lapsilisiin saanut koskea. Sitkeä vastustus johti siihen, että deflaatio-ohjelma jäi toteuttamatta.

Lapsilisä oli vahvasti esillä ennen vuoden 1956 yleislakkoa ja sen aikana. STK koetti ensin torjua SAK:n hinnankorotuksista johtuneen palkkavaatimuksen sillä, että lapsiperheille kohdistettaisiin uusia taloudellisia tukia. STK:n toinen ratkaisumalli oli työnantajien lapsilisämaksujen poistaminen, josta syntynyt palkanmaksuvaran kasvu voitaisiin käyttää hintojen nousun korvaaviin palkankorotuksiin. Yleislakon lopettamiseksi tehty ensimmäinen sovintoesitys sisälsikin rajun työnantajamaksujen alennuksen. SAK torjui sen, joten varsinaisessa lopettamissopimuksessa työnantajien lapsilisämaksu laski vain niukasti.

LÄHTEET:

Painettu alkuperäisaineisto

Valtiopäivät 1947. Pöytäkirjat II-V, Helsinki 1948.

Valtiopäivät 1947. Asiakirjat. Kolmas osa I, Helsinki 1949.

Komiteamietinnöt

Perhepalkkakomitean mietintö n:o 1, Komiteanmietintö Mon. 1947:8.

Perhepalkkakomitean mietintö n:o 2, Komiteanmietintö Mon. 1947:9.

Sosiaaliselle pohjalle rakentuvaa lapsilisäjärjestelmää suunnittelevan komitean mietintö, Komiteanmietintö Mon. 1948:31.

Opinnäytteet

Kolehmainen, Sirkka-Liisa: Lapsilisämme - puristuksessa. Sosiaalipolitiikan pro gradu -tutkielma 1966, Helsingin Yliopisto, Valtiotieteellisen tiedekunnan kirjasto.

Seppänen, Veikko: Perhekustannusten tasaustoimenpiteiden vaikutus kansantulon alueelliseen jakaantumiseen. Sosiaalipolitiikan pro gradu -tutkielma 1954, Helsingin Yliopisto, Valtiotieteellisen tiedekunnan kirjasto.

Kirjallisuus

Bergholm, Tapio: Työmarkkinajärjestöt ja Suomen lapsilisäjärjestelmän synty. Yhteiskuntapolitiikka 1/2003.

Bergholm, Tapio: Sopimusyhteiskunnan synty I. Työehtosopimusten läpimurrosta yleislakkoon. SAK 1944-1956, Otava, Keuruu 2005.

Wennemo, Irene: Sharing the Costs of Children. Studies in the Development of Family Support in OECD Countries. Swedish Institute for Social Research 25, Edsbruk 1994.